22-23/2001

INHALT

Kirche und Staat

Schweizer Staatskirchenrecht - verwirrliche Vielfalt auf kleinstem Raum

von Urban Fink

 

Mit der geplanten Neuregelung des Verhältnisses von Kirche und Staat im Kanton Zürich beginnt mit grösster Wahrscheinlichkeit eine neue Epoche im Schweizer Staatskirchenrecht.<1> Der vorliegende Entwurf der Verfassungsänderung und des Kirchengesetzes behält zwar weiterhin das Besteuerungsrecht der Kirchgemeinden bei, ist aber neu durchgehend paritätisch ausgerichtet und anerkennt neben der römisch-katholischen Körperschaft und den Kirchgemeinden auch die katholische Kirche an sich. Völlig neu und in den Auswirkungen wahrscheinlich noch unterschätzt ist die Begründung für die Auszahlung von Kostenbeiträgen aus allgemeinen Steuergeldern an die kantonalen kirchlichen Körperschaften der anerkannten Kirchen für Tätigkeiten, die von gesamtgesellschaftlicher Bedeutung sind. Die Auszahlung solcher Beiträge und das dafür notwendige Prozedere beruhen auf eigentlichen Leistungsverträgen zwischen dem Staat und staatskirchenrechtlichen Körperschaften.<2>
Bereits um die Mitte der 1990er Jahre war es der Trennungsinitiative im Kanton Zürich zu verdanken, dass im Bereich der staatskirchenrechtlichen Fragen, die vorher jahrzehntelang keine grossen Probleme aufwarfen, Bewegung und Diskussion Eingang hielten. Dieser komplizierte Rechtsbereich zwischen Kirche(n) und Staat wurde wieder zu einem kontroversen Gesprächsthema, teils angeregt durch innerkirchliche Entwicklungen und Probleme, angestossen aber auch durch die Bewusstwerdung eines Grundsatzverständnisses, das einer theoretischen Reflexion förderlich ist und keine diskriminatorischen Vorschriften mehr zulassen will. Zwei Veröffentlichungen von Adrian Loretan geben einen umfassenden Einblick in die Diskussionen um 1995,<3> die sich seither aufgrund der spannungsreichen innerkatholischen Diskussion um den früheren Churer Bischof Wolfgang Haas mit seiner Auffassung von Kirche und deren Stellung in der Gesellschaft wesentlich intensiviert und verschärft haben. Diesen Aufsatzsammlungen kommt nun zwischenzeitlich in gewissem Sinne fast ein rechtshistorischer Wert zu, weil sie einen Ein- und Überblick in eine noch entspannte Diskussion staatskirchenrechtlicher Fragen geben.

Die Trennungsinitiative im Kanton Zürich als Anstoss

Ausgangspunkt der erwähnten Publikationen ist die 1991 im Kanton Zürich lancierte Volksinitiative zur Trennung von Kirche und Staat, die 1993 mit grosser Mühe eingereicht und am 24. September 1995 dem Volk zur Abstimmung unterbreitet wurde. Das Verdikt des Volkes in der Abstimmung vom 24. September 1995 war wider Erwarten klar: Mit 64,8% zu 35,2% wurde die Trennungsinitiative deutlich abgelehnt. Im Vorfeld der Abstimmung führte die Paulus-Akademie im Mai 1995 eine Tagung durch, wobei gleichzeitig auch die deutschsprachige Aufsatzsammlung «Kirche­Staat im Umbruch» erschien. Die deutschsprachige Publikation Loretans bietet mit ihren 29 Beiträgen, die zum Teil anlässlich dieser Tagung vorgetragen wurden, einen guten Einblick in die staatskirchenrechtliche Situation der Schweiz im ausgehenden 20. Jahrhundert, die in keinem Land so kompliziert und unübersichtlich ist wie bei uns. Die französische Veröffentlichung, die zwei Jahre später erschienen ist, berücksichtigt mit zusätzlichen Aufsätzen besonders die Situation in der Romandie, während Beiträge der deutschsprachigen Ausgabe von 1995, die speziell die Deutschschweiz betreffen, berechtigterweise weggelassen worden sind.
Die erwähnte komplexe staatskirchenrechtliche Situation in der Schweiz ist auf die Tatsache zurückzuführen, dass die Hoheit in staatskirchenrechtlichen Fragen nicht beim Bund, sondern bei den einzelnen Kantonen liegt, was dazu führt, dass die Schweiz insgesamt 26 (kantonale) staatkirchenrechtliche Systeme aufweist.

Grundlagen

Nach einer kurzen historischen Skizze des Herausgebers über «Das Verhältnis der Kirche zum Staat im Umbruch» gibt Ueli Friederich eine «Einführung in das schweizerische Staatskirchenrecht», worin er darauf hinweist, dass in staatskirchenrechtlichen Fragen der Staat das «letzte, kompetenzzuweisende Wort» hat bzw. bis heute beansprucht, was bedeutet, dass der Staat im Konfliktfall auch in einem einseitigen Akt Massnahmen gegen die Kirche ergreifen kann, wie dies etwa im vorletzten Jahrhundert mit den Ausnahmeartikeln (Kloster-, Bistumsfrage) der Fall war.
Das Verhältnis von Staat und Kirche ist nach Friederich zu vielschichtig, als dass es sich in kurzen und prägnanten Formeln einfangen liesse. Friederich schildert drei Grundmodelle: das System der Einheit von Staat und Kirche, das System der Verbindung von Staat und Kirche mit gleichzeitiger Scheidung staatlicher und kirchlicher Bereiche und das System der vollständigen Trennung. Diese Grundmodelle sind aber in reiner Form kaum verwirklicht, was darauf hinweist, dass staatskirchenrechtliche Festlegungen nicht nach theoretischen Prinzipien systematisch eingerichtet wurden und werden, sondern historisch gewachsen sind und weiterwachsen, was automatisch zu Widersprüchlichkeiten führt. So lässt sich erklären, warum nicht alle «grundrechtlichen» Forderungen der Religionsfreiheit umfassend erfüllt sind (S. 30).
Felix Hafner weist in seinem Artikel «Staatskirchenrecht im Spannungsfeld von Kirche und Politik» treffend darauf hin, dass im demokratisch-freiheitlichen Rechtsstaat trotz des Bestrebens nach Verständigung von Kirche und Staat keine klare Bereichsabgrenzung zwischen kirchlicher und weltlicher Politik und damit deren spannungsloses Nebeneinander erreicht werden kann ­ ein deutlicher Hinweis darauf, dass solche Spannungen ausgehalten und ausgetragen werden müssen, aber nicht einseitig zu unterdrücken sind. Es gilt einerseits festzuhalten, dass der freiheitlich-säkulare Staat von Voraussetzungen lebt, die er selber nicht garantieren kann, andererseits sich aber die christliche Sozialethik nicht an die Stelle des staatlichen Rechts setzen kann (S. 38f.). Wie soll nun die richtige Zuordnung von Kirche und Staat in der Schweiz erfolgen? Dafür gibt es nach Felix Hafner kein vorgezeichnetes ideales Modell. Hafner kritisiert vielmehr, dass das Staatskirchenrecht in der Schweiz den Entwicklungen nacheilt; als Beispiel führt er den überholten Bistumsartikel in der Bundesverfassung an mit dem Postulat, dass sich eine Neuordnung der Bistümer in der Schweiz aufgrund der pastoralen Lage der Katholiken aufdrängt.

Zur Trennung von Kirche und Staat in der Schweiz

Ernst Rutz-Imhof, Informationsbeauftragter der Römisch-katholischen Zentralkommission des Kantons Zürich, gibt einen Überblick in die Trennungsdiskussion des Kantons Zürich, die vom Sozialethiker Stefan Grotefeld auch theologisch durchleuchtet wird. Grotefeld kritisiert das seiner Meinung nach allzu apologetische Verhalten der Kirchen in der Trennungsdiskussion, «anstatt offensiv zu reagieren und sie als Anlass und Chance zu kritischer Selbstreflexion und Reform zu begreifen» (S. 63). Bedenklich stimmt der Hinweis Grotefelds, dass in den beiden grossen Volkskirchen nicht oder kaum sichtbar theologisch über das Verhältnis von Kirche und Staat nachgedacht wird. Auf dem Hintergrund des Churer Bistumskonflikts stellt er die Frage, «ob es statthaft ist, allein auf den Schutzmantel des Staates zu vertrauen, weil man innerkirchlich mit Reformbestrebungen nicht vorwärtskommt» (S. 64). Als Fazit seiner Überlegungen stellt er der Kirche als Hauptaufgabe, immer wieder zu fragen, «unter welchen Umständen sie ihre Aufgabe in Treue gegenüber dem ihr gegebenen Auftrag am sachgemässesten ausrichten kann» (S. 65) und verlangt von ihr, aus eigener Initiative Gestaltungsmöglichkeiten zu suchen, die ihrer heutigen Situation in der Gesellschaft angemessen sind, um nicht eines Tages Opfer einer «feindlichen Trennung» zu werden.
Wie aktuell die Fragestellung «Trennung von Kirche und Staat» in den letzten Jahren war und ist, wird durch Berichte über ein interdisziplinäres Seminar an der Universität Bern (Liz Fischli-Giesser), über eine Tagung an der Universität Freiburg (Adrian Loretan) und über eine Publikation, die aus einer Vorlesungsreihe der Universität Zürich hervorging (zusammengefasst von René Aerni) deutlich. Zwei Gedanken aus den umfangreichen Überlegungen seien herausgegriffen: Weil auch der moderne Staat nicht ohne Grundwerte und Grundrechte auskommen kann, ist auch der Beitrag der Kirchen gefragt, die solche Werte als «religiöse» verwalten. Hans Ruh betont die Gefahr, dass die Kirchen bei einer Trennung und der damit verbundenen Gleichstellung mit anderen gesellschaftlichen Subsystemen ihre sinnstiftende Aufgabe nicht mehr wahrnehmen, sondern nur noch Eigeninteressen verfolgen würden.
René Aerni merkt dem Staat gegenüber kritisch an, dass der Ansicht, es sei alleinige Aufgabe des Staates, das Verhältnis zu den Kirchen in eigener Kompetenz und ohne Mitwirkung zu regeln, nicht vorbehaltlos zugestimmt werden könne. Wohl gilt nach ihm aber, dass historisch gewachsene Verbindungen zwischen Kirche und Staat, sofern sie sich bewährt haben, «nicht ohne Not zugunsten einer schlechteren Lösung aufgegeben werden» sollen (S. 98).

Grundsatzfragen

Aus dem 3. Kapitel der deutschsprachigen Veröffentlichung, die sich mit Grundsatzfragen des Verhältnisses von Kirchen und anderen Religionsgemeinschaften beschäftigt, seinen vor allem die Gedanken von Kurt Koch und Hans Geser herausgegriffen. Koch weist treffend darauf hin, dass die Beziehung der Kirchen zur gesellschaftlichen Lebenswelt eine Frage ist, die das Wesen der Kirche selbst betrifft (S. 115). Diese Frage müsse auch im Beziehungsfeld Kirche­Staat mehr bedacht werden, um nicht einseitig der Gefahr der Anbiederung oder Absonderung zu erliegen. Kochs Artikel aus dem Jahre 1994/95 sah das Schweizer staatskirchenrechtliche System im Gegensatz zu späteren Äusserungen aus bischöflicher Warte noch sehr optimistisch als «notwendige Form der Inkulturation der Kirche in der schweizerischen Gesellschaft und Kultur» (S. 118) ­ eine durchaus missverständliche Formulierung, die Bischof Koch heute wohl nicht mehr verwenden würde ­, nicht ohne Kritik gegenüber dem allgemeinen Kirchenrecht, in dem noch zu wenig Partizipation gewährleistet ist. Koch sprach aber auch damals nicht nur vom Segen, sondern auch von den Tücken des «staatskirchlichen» (gemeint ist sicher des «staatskirchenrechtlichen») Systems: die Gefahr der Abschottung, der Vernachlässigung des Katholischen und die Gleichsetzung von Volk und Volk Gottes. Bereits 1995 wies Koch auf die Gefahr hin, dass sich Seelsorger und Seelsorgerinnen manchmal eher als Angestellte der Kirchgemeinde als der Kirche fühlen und in die Attitüde von staatlichen Kultusbeamten schlüpfen. Mit dem Hinweis auf die unzulässige und wirklich unglückliche Streichung seines gegenwärtigen Generalvikars auf der Sechserliste des Domkapitels anlässlich der Bischofswahl des Jahres 1994 durch die Basler Diözesankonferenz weist er schliesslich auf das Basler Konkordat von 1828 als Testfall hin (S. 121). Koch fügt dem an, dass ungelöste staatskirchenrechtliche Fragen mit strukturellen Problemen der katholischen Kirche verbunden sind, weswegen die Aufmerksamkeit auch auf die Bewältigung der innerkirchlichen «strukturellen Sünden» gerichtet werden muss.
Hans Geser stellt zum Thema «Sozialbilanzierung: eine neue gesellschaftliche Legitimationsstrategie der Kirchen?» die Frage, wie weit die Leistungen der Kirchen überhaupt messbar sind. Dass diese Frage überhaupt gestellt wird, ist Ausdruck dafür, dass die Kirchen nicht mehr allein durch ihre Existenz eine «Pauschallegitimation» geniessen können, sondern den Empfang von staatlichen Beiträgen als gesellschaftliche Leistungserbringer legitimieren müssen. Dieser Ansatz ist im neuen, eingangs erwähnten Zürcher Modell massgebend. Dadurch können diakonische Dienstleistungen, die nicht unbedingt spezifisch religiöser Natur sind, in den Vordergrund rücken. Es könnte durch kirchliche Sozialbilanzierungen auch der Eindruck geweckt werden, dass Kirchen ihren potentiell unbegrenzten Wirkungskreis auf einige affirmativ in die aktuell bestehende Gesellschaft eingeordnete Funktionsleistungen einschränken wollten (S. 153). Geser merkt aber auch an, dass die Kirchen von der Gesellschaft viel Toleranz einfordern, da sie ja nicht nur «Dienstleistungsagenturen», sondern ­ aus der Sicht einer nicht mehr christlich geprägten Gesellschaft ­ auch «trojanische Pferde» sind.

Beurteilungen

Besonders interessant ist im 4. Kapitel der Aufsatz des damaligen Berner Nuntius Karl-Josef Rauber, der sich als erster päpstlicher Diplomat in der Schweiz öffentlich und schriftlich zum Verhältnis Kirche­Staat in der Schweiz geäussert hat. Beide, Staat und Kirche, sind wesensverschieden. Das Zweite Vatikanische Konzil bekannte sich zur Pflicht des Staates, volle Religionsfreiheit zu gewähren, womit auch klar ist, dass der Staat neutral, wenn auch nicht indifferent sein muss. Da Kirche und Staat der persönlichen und gesellschaftlichen Berufung desselben Menschen dienen, geschieht dies am besten in Zusammenarbeit. Das Zweite Vatikanische Konzil sprach sich gemäss Rauber gegen jede Art radikaler Trennung von Staat und Kirche aus. Er weist darauf hin, dass die in den meisten Kantonen geltende öffentlich-rechtliche Anerkennung der Kirchen mit den staatlicherseits beigestellten Kirchgemeinden und Landeskirchen von Katholiken nicht mehr einfach als staatliche Zwangsmassnahme eingeschätzt, sondern als nützliche, den Kirchen willkommene Hilfseinrichtungen angesehen würden. Ihre rechtliche Begründung ist zwar staatlich, ihre Ausrichtung aber kirchlich (S. 175). Diese vom Kirchenrecht nicht vorgesehene Form der Zusammenarbeit ist historisch und nicht ideell gewachsen, sie ist in der Gesamtkirche einzigartig, aber Rauber hütet sich aus kluger Sicht und Kenntnis der Verhältnisse, diese Form zu verurteilen, denn er fügt zurecht an, dass Mitwirkung auch Mitverantwortung bedeutet.

Verwirrliche Vielfalt

Die zwei letzten Kapitel mit Aufsätzen über die Entwicklung des Staatskirchenrechts in einzelnen Kantonen ­ hier sei besonders auf das interessante Kirchenstatut im Kanton Freiburg hingewiesen ­ und Besprechungen staatskirchenrechtlicher Literatur belegen, wie vielfältig, ja verwirrlich die staatskirchen-rechtliche Situation in den einzelnen Kantonen ist. Die deutsch- wie die französischsprachige Ausgabe bietet ­ verbunden mit wichtigen Hinweisen auf aktuelle Fragen und künftige Aufgaben ­ einen guten Überblick über diese komplizierte Situation. Adrian Loretan, der Herausgeber, darf für sich beanspruchen, mit den zwei Veröffentlichungen die Grundlage für das gegeben zu haben, was er im Vorwort als Ziel der Publikation angegeben hat: eine möglichst breite Diskussion über staatskirchenrechtliche Strukturen zu fördern. Die grundsätzliche Ausrichtung der Beiträge, die sich generell gegen eine Trennung von Kirche und Staat aussprechen, ist zweifellos heute noch gültig.
Ein Grund dafür sind nicht zuletzt die mangelnden innerkirchlichen Verwaltungsressourcen und das bisher im Vergleich zu anderen Nonprofit-Organisationen etwas vernachlässigte innerkirchliche Interesse bezüglich Organisation und Administration, die eine Übernahme der Aufgaben, die heute von staatskirchenrechtlichen Organisationen ausgeübt werden, als unwahrscheinlich erscheinen lassen.<4>
Weihbischof Dr. Peter Henrici gab im Rahmen der Diskussion zur Frage des Kirchenaustritts im Kanton Zürich im Jahre 1997 eine Leitlinie an, die allgemein im Bereich des Staatskirchenrechts zielgerichtet und lösungsorientiert weiterführen kann: Man soll das Staatskirchenrecht weder verdammen noch verherrlichen, sondern einvernehmlich anwenden und notwendige Verbesserungen anpacken.<5>

 

Der Theologe und Historiker Urban Fink ist Mitredaktor der Schweizerischen Kirchenzeitung.


Anmerkungen

1 Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Neuregelung des Verhältnisses zwischen Kirche und Staat. Verfassungsänderung und Kirchengesetz. Vernehmlassungsentwurf der Verfassungsänderungen vom 13. Dezember 2000 und des Kirchengesetzes vom 13. Dezember 2000 mit Weisung (erläuternder Kommentar).

2 Der vorliegende Entwurf dürfte gegenwärtig wahrscheinlich die optimalste Regelung darstellen, die sich unter den gegebenen Umständen denken lässt.

3 Adrian Loretan (Hrsg.), Kirche­Staat im Umbruch. Neuere Entwicklungen im Verhältnis von Kirchen und anderen Religionsgemeinschaften zum Staat, NZN Buchverlag, Zürich 1995; Adrian Loretan (éd.), Rapports Église­État en mutation. La situation en Suisse romande et au Tessin (Freiburger Veröffentlichungen aus dem Gebiete von Kirche und Staat, 49), Universitätsverlag, Freiburg Schweiz 1997. Die Seitenhinweise im Text beziehen sich immer auf die deutschsprachige Ausgabe.

4 Vgl. Bruno Dähler/Urban Fink, New Church Management, Bern-Stuttgart-Wien 1999.

5 Peter Henrici, Zur Frage des Kirchenaustritts im Kanton Zürich, in: Römisch-katholische Zentralkommission des Kantons Zürich, in: Informationsblatt 1/1997, S. 32.


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