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21/2001 |
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Kirche und Staat |
Bundesrat und Parlament empfehlen den Stimmberechtigten, am 10. Juni 2001 der Aufhebung der Genehmigungspflicht für die Errichtung von Bistümern zuzustimmen. Als Vorsteherin des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements hat diese Vorlage Bundesrätin Ruth Metzler-Arnold zu vertreten. Von der parlamentarischen und bundesrätlichen Empfehlung überzeugt, hat sie sich zu einem Gespräch mit der Schweizerischen Kirchenzeitung gerne bereit erklärt; die Fragen stellte Rolf Weibel.
Frau Bundesrätin, Sie haben Ihre Abstimmungsempfehlung grundrechtlich begründet: Diese Ausnahmebestimmung der Bundesverfassung widerspreche der Religionsfreiheit und der Rechtsgleichheit. Diese beiden Grundrechte gelten aber unabhängig vom Ausgang der Volksabstimmung; zudem sagt das Gutachten des Freiburger Instituts für Kirchenrecht und Staatskirchenrecht, dass der Bistumsartikel nur als religionspolizeiliche Norm zu verstehen sei. Kann so der Ausgang der Volksabstimmung praktisch etwas ändern?
Ändern wird sich mit der Streichung dieses Artikels an der Wirklichkeit
und an der Handhabung einer Situation, wenn es um Bistumsveränderungen
geht, eigentlich nichts. Es geht vielmehr darum, die Verfassung an die Wirklichkeit
anzupassen; denn bereits heute, mit dem Bistumsartikel, könnte und
würde der Bund nicht ohne Not eingreifen, wenn die katholische Kirche
Bistümer errichten oder verändern möchte. Und «nicht
ohne Not» heisst, nur wenn der religiöse Frieden oder die öffentliche
Sicherheit gefährdet wäre. Unter diesem Gesichtspunkt eingreifen
könnte der Bund ohnehin, auch ohne Bistumsartikel. Faktisch ändert
sich also nichts.
Beim Freiburger Gutachten handelt es sich aber um ein kirchenrechtliches
und nicht um ein völkerrechtliches Gutachten; es ist kein Verfassungsrechtler,
kein Staatsrechtler und kein Völkerrechtler, der dieses Freiburger
Gutachten verfasst hat. Die Professoren Hangartner und Michel kommen als
Staats- bzw. Verfassungs- und Völkerrechtler zu einem anderen Schluss,
was diese Grundrechtsfrage betrifft. Wenn man allerdings die Linie des Freiburger
Gutachtens verfolgen würde, müsste man erst recht zum Schluss
kommen, dass der Bistumsartikel gestrichen werden soll; denn dann ist er
eine Polizeiklausel, und wir brauchen nicht eine zweite Polizeiklausel im
gleichen Artikel. So ist das Freiburger Gutachten nicht ein Gutachten gegen
die Streichung des Bistumsartikels, sondern würde eine andere Argumentationslinie
liefern.
Wenn der so genannte Bistumsartikel entfällt, ist die Rechtsgleichheit bzw. die faktische Gleichheit der Rechtsstellung der Kirchen und Religionsgemeinschaften noch nicht gewährleistet. Eine wirkliche Rechtsgleichheit ist zu erreichen über eine vollständige Trennung von Kirche und Staat oder eine öffentlich-rechtliche Anerkennung aller Kirchen und Religionsgemeinschaften, die von öffentlicher Bedeutung sind. In der Anerkennungspraxis sind die Kantone aber völlig frei. Die Evangelisch-methodistische Kirche klagt, als Minderheitskirche sei sie damit strukturell überfordert, und sie bezeichnet dies sogar als rechtliche Diskriminierung. Sehen Sie eine Möglichkeit oder gar Notwendigkeit, die Rechtsstellung zumal von Minderheitenkirchen und religiösen Minderheiten vom Bund her zu fördern?
Die Rechtsgleichheit ist natürlich nicht nur dann gewährleistet,
wenn Kirche und Staat vollständig getrennt sind oder alle Kirchen öffentlich-rechtlich
anerkannt sind. Rechtsgleichheit im Blick auf den Bistumsartikel heisst
für mich in erster Linie, dass der Bund auf Grund des Bistumsartikels
eine Eingriffsmöglichkeit hätte, eine Möglichkeit, der katholischen
Kirche dreinzureden, wie sie ihre Gebietseinteilungen machen soll; dieses
Dreinreden nur bei der katholischen Kirche bzw. bei allen Kirchen
mit Bistumsverfassung, auch wenn es sich praktisch nur für die katholische
Kirche auswirkt widerspricht dem Gebot der Rechtsgleichheit.
Vom Bund ein Handeln zu verlangen, würde indirekt bedeuten, dass die
Kantone die Rechtsgleichheit nicht gewährleisten können. Diese
Aussage kann ich wirklich nicht unterschreiben; auch die Kantone können
Rechtsgleichheit gewährleisten.
In Bezug auf die öffentlich-rechtliche Anerkennung haben die Kantone
heute die volle Kompetenz. Die historisch gewachsenen und deshalb so unterschiedlichen
Verhältnisse und Sensibilitäten in den Kantonen zeigen, dass es
sehr richtig ist, dass diese Kompetenz kantonal ist und dass der Bund nicht
Regeln für die ganze Schweiz aufstellt; wenn in einem Gebiet der Föderalismus
spielen kann, dann ist es gerade beim Verhältnis von Kirche und Staat.
Wenn der Bund gleichsam Leitplanken für die öffentlich-rechtliche
Anerkennung von Kirchen aufstellen würde, würde er ganz massiv
in die Kompetenz der Kantone eingreifen. Eine Kompetenzverschiebung von
den Kantonen zum Bund war in der Vergangenheit jeweils erst in einer Situation
möglich, in der die Kantone schlicht nicht mehr in der Lage waren,
eine Aufgabe wahrzunehmen oder Entscheidungen zu fällen. Und in dieser
Situation sind wir ja nicht. Dieselben Diskussionen, die man auf Bundesebene
führen könnte, kann man in jedem Kanton führen; der Kanton
Basel-Stadt zeigt, dass dies auch möglich ist. Für mich besteht
keine Notwendigkeit, diese Kompetenzordnung jetzt in Frage zu stellen. Und
wenn die Kompetenz beim Kanton ist, sind alle Kompetenzen beim Kanton: die
Kompetenz, sich Gesetze zu geben, Richtlinien zu erlassen, die gestellten
Aufgaben auch zu finanzieren. So gehört auch die Förderung von
bestimmten Religionsgemeinschaften in die Kompetenz der Kantone. Zudem würden
die nicht geförderten Religionsgemeinschaften mit Recht fragen, weshalb
der Bund nur bestimmte fördere.
Die ganze Frage ist von Bedeutung, aber sie ist in der Kompetenz der Kantone.
Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat in einem Urteil vom 19. Dezember 2000 die Zeugen Jehovas, also eine kleine und umstrittene Glaubensgemeinschaft, in Schutz genommen. Damit dürfte dieses Gericht das deutsche Religionsrecht fortschreiben. Welche eidgenössische Institution hätte die Möglichkeit, das schweizerische Religionsrecht weiter zu entwickeln, und wäre sie dazu wohl bereit?
Wenn im Bereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit bzw. der Religionsfreiheit
Fragen anstehen, ist das Bundesgericht zuständig; und es hat in diesem
Bereich schon verschiedene Urteile gefällt, so zum Beispiel den Entscheid
zum Kopftuch einer Lehrerin, den Kruzifixentscheid, den Entscheid bezüglich
dem obligatorischen Schwimmunterricht für Mädchen. Wenn das Bundesgericht
in praktischen Fragen des Alltags entscheidet, füllt es den Inhalt
der Glaubens- und Gewissensfreiheit. Es hat sich allerdings auch schon zur
grundsätzlichen Frage geäussert, was eine Religionsgemeinschaft
ist, und entschieden: in ihr müsse der Glaube im Vordergrund stehen
und die wirtschaftlichen Interessen erst an zweiter Stelle kommen.
In den Äusserungen des Bundesgerichts zu Fragen der öffentlich-rechtlichen
Anerkennung hat es durchwegs die Kompetenz der Kantone mit der Begründung
geschützt, die gegebenen Verhältnisse seien historisch gewachsen.
Die reformierten Kantone haben von den Reformatoren her ein sehr viel engeres
Verhältnis zwischen Staat und Kirche, während die katholischen
Kantone der Kirche einen grösseren Freiraum gelassen haben. Dazu kommen
die Kantone Genf und Neuenburg mit der Trennung von Kirche und Staat; dies
ist durch Volksentscheide zustande gekommen, und diese respektiert der Bund.
Die Antwort des Bundesrates auf den so genannten Sektenbericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates hat den Eindruck erweckt, die Bundesbehörden wollten mit fragwürdigen Seiten der Glaubens- und Weltanschauungsgemeinschaften möglichst nicht unmittelbar zu tun haben. Einen analogen Eindruck hinterlässt die ablehnende Haltung gegenüber dem Vorschlag des Schweizerischen Evangelischen Kirchenbundes, für die Bundesverfassung einen Religionsartikel auszuarbeiten. Will der Bundesrat mit Religion anders als mit säkularer Kultur, die doch ebenfalls in den Kantonen verwurzelt sein und bleiben muss denn politisch wirklich möglichst wenig zu tun haben?
Ich möchte noch einmal die Bundesverfassung anführen. Es ist
nicht die Frage, was der Bundesrat und das Parlament wollen oder nicht wollen,
sondern was in unserer Bundesverfassung steht. Und in unserer Bundesverfassung
steht, dass der Bund, der Bundesrat und das Parlament, sich grundsätzlich
nicht mit dieser Frage zu befassen haben, weil sie nicht in die Bundeskompetenz
fällt. Das muss man sich bei all diesen Überlegungen immer vor
Augen halten.
Die Antwort des Bundesrates auf die Parlamentarische Motion, die einen Religionsartikel
gefordert hat, war zustimmend: der Bundesrat hat zur Streichung des Bistumsartikels
auf dem Umweg eines Religionsartikels ja gesagt, allerdings nicht mit Begeisterung;
denn er war der Auffassung, der Bistumsartikel gehört eigentlich und
also ohne Kompensation gestrichen. Die Diskussionen im Parlament haben dann
eben auch gezeigt, dass die Schaffung eines Religionsartikels nicht einfach
eine Kompensation für die Streichung des Bistumsartikels sein kann.
Denn der Religionsartikel sollte vom Inhalt her eine viel umfassendere Bedeutung
erreichen. Das Problem für das Parlament war, dass so viele Ideen und
Vorschläge auf dem Tisch lagen; so hat es darauf verzichtet, in der
Phase der Abschaffung des Bistumsartikels einen Religionsartikel zu schaffen.
Zudem wäre mit vielen Vorschlägen in die Kompetenzordnung und
in die kantonalen Kompetenzen eingegriffen worden.
Ob im Parlament wieder einmal ein Religionsartikel zur Debatte stehen wird,
hängt davon ab, was auf Seiten der Glaubensgemeinschaften diskutiert
wird und was allenfalls an Vorschlägen unterbreitet wird. Ich glaube,
jetzt ist der Ball gerade auch beim Kirchenbund, der ja gerne einen solchen
Religionsartikel hätte. Sowohl der Kirchenbund als auch andere Glaubensgemeinschaften,
die dann vielleicht mit dem Kirchenbund an den Tisch sitzen, müssen
natürlich den Bedenken, die in all den parlamentarischen Beratungen
formuliert wurden, Rechnung tragen. Denn wenn man einen Religionsartikel
will, braucht man irgendeinmal einen Konsens. Die Diskussion eines Religionsartikels
könnte auf politischer Ebene aufgenommen werden, wenn von den Kirchen
her ein diskutabler Vorschlag kommt.
Katholische Kreise widersetzen sich der ersatzlosen Streichung des Bistumsartikels mit der Begründung, zuvor müsse die Frage einer möglichen Neuumschreibung der schweizerischen Bistümer konkordatär gelöst werden. Diese und weitere Kreise stellen sich vor, dass in einem Konkordat den katholischen Gläubigen dann auch so Partizipationsrechte in Bezug auf die Bischofswahlen eingeräumt werden, wie sie die Synode 72 mit Zustimmung der Bischofskonferenz gewünscht hatte. Ist der Bundesrat bereit, bei Konkordatsverhandlungen solche Wünsche einzubringen?
In der Vergangenheit war der Bund immer beteiligt, wenn es um Konkordatsverhandlungen
ging. Der Bund ist beteiligt, weil es um Verhandlungen geht, die die Kantone
nicht allein führen können. Was der Bund aber nicht machen kann:
sich in innerkirchliche Fragen einmischen; gegenüber Rom vorstellig
zu werden und mehr Mitspracherechte und so weiter zu fordern, ist nicht
Aufgabe des Bundes. Die Frage, was der Bund kann und was der Bund soll,
betrifft nicht nur die Katholiken. Was würde die jüdische Glaubensgemeinschaft,
was die islamische oder die evangelische Glaubensgemeinschaft sagen, wenn
man ihnen sagen würde, der Bund mischt sich da ein und redet mit bei
Mitspracherechten, bei der Besetzung von geistlichen Oberhäuptern oder
bei den Gebietseinteilungen? Die Frage so gestellt, gäbe es einen Aufschrei.
Ich verstehe die Anliegen in der katholischen Kirche nach mehr Mitspracherecht
sehr gut. Aber der Bistumsartikel kann doch nicht als Pfand genommen werden,
um über den Bund etwas zu erwirken; der Bund hat diese Möglichkeit
nicht und er will sie auch nicht wahrnehmen; er wird sich nicht in innerkirchliche
Angelegenheiten einmischen. Konkordate sind Verträge, und bei Verträgen
kann man den Vertragspartnern nichts aufzwingen. So hat der Bund die Errichtung
des Bistums Lugano durch das Konkordat, in dem keine Mitspracherechte gewährt
werden, genehmigt, und sogar das fakultative Staatsvertragsreferendum wurde
nicht ergriffen.
Selbst das Einbringen von Wünschen, die Sie genannt haben, ist nicht
Sache des Bundes, sondern Sache der katholischen Kirche, denn es sind Wünsche
der Kirche, nicht des Bundes. Bei Konkordatsverhandlungen wird die katholischen
Kirche in der Schweiz, die Bischofskonferenz, solche Wünsche einzubringen
haben. Sie ist nämlich mitbeteiligt und kann sich selber einbringen.
Und es sind jetzt von der Bischofskonferenz und auch vom Nuntius Zusicherungen
für mehr ortskirchliche Mitsprache gemacht worden. Dass der Heilige
Stuhl über die Bischofskonferenz hinweg ein Konkordat schliessen würde,
ist in der Praxis völlig unvorstellbar. Die Errichtung des Erzbistums
Vaduz ist ein Sonderfall; dass der Heilige Stuhl eine einvernehmliche Lösung
zu suchen pflegt, hat er auch in den neuen deutschen Bundesländern
bewiesen.
Frau Bundesrätin, ich danke Ihnen für dieses Gespräch.