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17/2001 |
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Kirche und Staat |
Zwei Monate vor der entscheidenden Volksabstimmung erläuterten Bundesrätin Ruth Metzler-Arnold und Nationalrätin Vreni Hubmann den Medien, weshalb der Bundesrat und die Bundesversammlung beantragen, den so genannten Bistumsartikel ersatzlos zu streichen. Einleitend unterstrich Bundesrätin Metzler, dass der die Glaubens- und Gewissensfreiheit gewährleistende Artikel 15 im Grundrechtskatalog der Bundesverfassung von 1999 bestehen bleibt und dass vom Kirche-und-Staat-Artikel 72, der die Zuständigkeiten regelt, nur der dritte Absatz «Bistümer dürfen nur mit Genehmigung des Bundes errichtet werden» gestrichen werden soll.
Weshalb diese Ausnahmebestimmung überhaupt in die Verfassung aufgenommen
werden konnte, sei nur im Kontext der politischen Krise des vorletzten Jahrhunderts
verständlich, erklärte die Vorsteherin des Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartements. Anfänglich habe die Bundesverfassung
auch die Juden in ihren Grundrechten eingeschränkt. 1848, nach dem
Sonderbundskrieg, fanden die ersten gegen die Katholiken gerichteten Ausnahmeartikel
Eingang in die Bundesverfassung; 1874, nach dem Kulturkampf, wurden zum
einen die letzten die Juden diskriminierenden Bestimmungen der Bundesverfassung
aufgehoben, die konfessionellen Ausnahmebestimmungen hingegen verschärft.
Heute wäre schon der Gedanke, dass eine Religionsgemeinschaft durch
die Bundesverfassung offen rechtsungleich behandelt würde, unerträglich.
So seien die konfessionellen Ausnahmeartikel denn auch Schritt für
Schritt aufgehoben worden. 1973 stimmten Volk und Stände der Aufhebung
des Jesuiten- und des Klosterartikels zu, und in der nachgeführten
Bundesverfassung von 1999 wurde die Bestimmung, dass Geistliche nicht in
den Nationalrat gewählt werden dürfen, nicht mehr aufgenommen.
Der so genannte Bistumsartikel bleibt als letzte konfessionelle Ausnahmebestimmung.
Die politischen Bemühungen um die Aufhebung dieses Artikels begannen
1964, und der Bundesrat hat alle Vorstösse ohne Vorbehalte unterstützt;
der Entscheid wurde indes immer wieder hinausgeschoben, letztmals im Zusammenhang
der neuen Bundesverfassung, die eine Nachführung bleiben sollte. In
beiden Räten und auch vom Bundesrat wurde allerdings zugesichert, die
Aufhebung des Bistumsartikels so bald wie möglich an die Hand zu nehmen.
So nahm die Staatspolitische Kommission des Ständerates bereits im
September 1998 einen parlamentarischen Vorstoss, der die ersatzlose Streichung
des Bistumsartikels verlangte, wieder auf, und im Mai 1999 verabschiedete
sie ihren Bericht, der die ersatzlose Aufhebung dieses Artikels forderte.
In der anschliessenden Vernehmlassung war die Aufhebung unbestritten, eine
Minderheit wünschte aber keine ersatzlose Streichung, sondern den Ersatz
der Ausnahmebestimmung durch einen neuen allgemeinen Religionsartikel. Mit
diesem Wunsch haben sich die Staatspolitischen Kommissionen beider Räte
eingehend befasst; beide Räte haben es schliesslich abgelehnt, die
Aufhebung des Bistumsartikels mit der Schaffung eines Religionsartikels
zu verbinden bzw. klar beschlossen, die Genehmigungspflicht für die
Errichtung von Bistümern aufzuheben der Nationalrat mit überwältigendem
Mehrheit von 170 zu 17 Stimmen und der Ständerat mit 38 zu 0 Stimmen
sogar einstimmig.
Die Gründe, mit denen die Staatspolitischen Kommissionen beider Räte
die Streichung des Bistumsartikels begründeten, teilt auch der Bundesrat.
«1. Der Bistumsartikel schränkt die Religionsfreiheit ein,
insbesondere das Recht der römisch-katholischen Kirche auf Selbstorganisation.
Die Errichtung oder Veränderung von Bistümern ist eine rein innerkirchliche
Angelegenheit, über die allein die Kirche zu entscheiden hat.
2. Der Bistumsartikel diskriminiert die römisch-katholische Kirche
und verletzt damit die Rechtsgleichheit. Der Bistumsartikel als konfessionelle
Ausnahmebestimmung von 1874 war nur gegen die römisch-katholische Kirche
gerichtet.
3. Der Bistumsartikel ist völkerrechtswidrig: er verstösst gegen
das Grundrecht der Religionsfreiheit, das zu schützen sich die Schweiz
mit dem Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention und zum
Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte verpflichtet
hat. Danach ist die Religionsfreiheit in rechtsgleicher Weise zu gewährleisten;
sie darf nur eingeschränkt werden, wenn dies zum Schutz der öffentlichen
Sicherheit notwendig ist. Der Bistumsartikel hingegen verletzt die Rechtsgleichheit;
diese Einschränkung der Religionsfreiheit ist in keiner Weise durch
ein öffentliches Sicherheitsinteresse geboten.»
Dass sich selbst katholische Kreise gegen die Aufhebung des Bistumsartikels
geäussert haben, erklärt sich von innerkirchlichen reformerischen
Anliegen her, für die Bundesrätin Metzler Verständnis hat.
Diese Kreise möchten mit dem Faustpfand des Bistumsartikels eine Besserstellung
der Frauen in der Kirche oder grössere Mitspracherechte bei der Wahl
von Bischöfen und bei der Festlegung von Bistumsgrenzen aushandeln.
Doch sei der Bistumsartikel der falsche Weg, um innerkirchliche Auseinandersetzungen
auszutragen. Bundesrätin Metzler hielt klar fest, «dass es nicht
Aufgabe des Staates ist, sich in die innerkirchliche Organisation einer
Religionsgemeinschaft einzumischen, erst recht nicht mit einer Verfassungsbestimmung,
die das Grundrecht nur einer Religionsgemeinschaft einschränkt. Innerkirchliche
Auseinandersetzungen gehen den Staat nichts an» ausser im unrealistischen
Fall, dass wegen Streitereien über die innere Organisation einer Glaubensgemeinschaft
der religiöse Friede gestört würde; in einem solchen Fall
könnten Bund und Kantone nach Artikel 72, Absatz 2 vorgehen.
Zudem wäre es eine Illusion, zu glauben, «der Bund könne
sich, gestützt auf den Bistumsartikel, für mehr innerkirchliche
Mitbestimmungsrechte einsetzen, und dies nur gerade bei einer Religionsgemeinschaft».
Bundesrätin Metzler betonte mit Nachdruck: «Jede Glaubensgemeinschaft
kann frei darüber entscheiden, wie sie ihre geistlichen Oberhäupter
wählt, für welches Gebiet diese zuständig sind und welche
Mitspracherechte den Gläubigen gewährt werden.»
Als Präsidentin der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates
zeichnete Nationalrätin Vreni Hubmann die Beratungen in den Kommissionen
nach; dabei kam sie eingehender auf den in der Vernehmlassung geäusserten
Vorschlag, die Aufhebung des Bistumsartikels mit der Schaffung eines Religionsartikels
zu verknüpfen, zu sprechen. Die Kommission habe für dieses Anliegen
Verständnis gezeigt und deshalb in gänzlich unüblicher Weise
nach dem Hearing der ständerätlichen Kommission auch noch selber
ein Hearing durchgeführt. Aus verschiedenen Gründen habe sich
die Kommission dann aber doch klar für die ersatzlose Streichung des
Ausnahmeartikels entschieden.
Von den Gründen gegen die Schaffung eines Religionsartikels führte
Nationalrätin Hubmann als die wichtigsten an: Die Schaffung eines Religionsartikels
wäre ein problematischer, Jahre beanspruchender Umweg zur Abschaffung
des Bistumsartikels, zumal unklar blieb, was Inhalt eines solchen Religionsartikels
sein sollte. Mit der Legiferierung der geäusserten Vorschläge
würde der Bund massiv in die Zuständigkeit der Kantone und in
die Organisationsautonomie der Kirchen- und Glaubensgemeinschaften eingreifen.
In einem Religionsartikel müssten alle Religions- und Glaubensgemeinschaften
berücksichtigt sein, was neue Probleme zur Folge hätte. «Sollen
auch vereinnahmende Bewegungen, Psychoorganisationen, Sekten und neue religiöse
Bewegungen einbezogen sein? Sollen Schranken der Sittlichkeit und der öffentlichen
Ordnung für Glaubensgemeinschaften umschrieben werden? Sollen Streitigkeiten
bei der Bildung oder Trennung von Glaubensgemeinschaften geregelt werden?
Haben die Angehörigen aller Glaubensgemeinschaften Anspruch auf eine
Bestattung nach ihren religiösen Vorschriften? Sollen die Gemeinden
gezwungen werden, Sonderfriedhöfe für gewisse Religionsgemeinschaften
vorzusehen? Wie weit dürfen religiöse Symbole öffentlich
angebracht (Kruzifixe) oder getragen (Kopftücher) werden?» Bisher
konnten solche Fragen im Einzelfall durch Auslegung der Religionsfreiheit
oder kantonales Recht unter Berücksichtigung der unterschiedlichen
örtlichen Gepflogenheiten gelöst werden.
Schliesslich müsste das ein neuer Religionsartikel zum bestehenden
Artikel über die Glaubens- und Gewissensfreiheit in Beziehung gesetzt
werden.
Ein neuer Religionsartikel, fasste Nationalrätin Hubmann zusammen,
müsste ein dornenvolles Problem darstellen und voraussichtlich zu jahrelangen
Diskussionen führen und so weit grössere Emotionen wecken und
vermutlich den religiösen Frieden in unserem Land mehr gefährden
als die ersatzlose Aufhebung des Bistumsartikels.
Gegen die Mutmassung, die Streichung des Bistumsartikels bevorzuge den
katholischen Volksteil, betonte Bundesrätin Metzler, diese Vorlage
stelle keine Bevorzugung dar, sondern die Eliminierung einer Benachteiligung.
Weitere Ausführungen, namentlich jene von Prof. Heinrich Koller, dem
Direktor des Bundesamtes für Justiz, gingen hauptsächlich auf
völkerrechtlich relevante Fragen ein. Das Freiburger Gutachten<1> bestreite die Völkerrechtswidrigkeit
des Bistumsartikels, weil sein Ansatz nicht völkerrechtlich sei. Wäre
der Bistumsartikel ein Polizeiartikel, wie dieses Gutachten behauptet, wäre
seine Streichung um so berechtigter, weil eine polizeiliche Klausel nicht
in die Verfassung gehöre, erst recht nicht, wenn sie ausschliesslich
eine episkopal verfasste Kirche treffe. Eine Einschränkung auch der
korporativen Religionsfreiheit sei nur zulässig, wenn es dafür
eine gesetzliche Grundlage gebe, ein öffentliches Interesse tangiert
werde und sie verhältnismässig sei.
Wenn der Schweizerische Evangelische Kirchenbund und die Römisch-katholische
Zentralkonferenz ihre Vorstellungen realisiert haben wollten, müssten
sie angesichts der klaren Verhältnisse in der Bundesversammlung wie
im Bundesrat nun selber etwas unternehmen. Weitere Konkordate mit dem Heiligen
Stuhl wären Sache der Kantone, weil die Mitwirkung des Bundes hier
nur den «ordre publique» und völkerrechtliche Bedingungen
zu gewährleisten habe.
Der Rat (Vorstand) des Schweizerischen Evangelischen Kirchenbundes wird
seine Position noch an einer eigenen Pressekonferenz darlegen. In einer
ersten Stellungnahme erklärte er sich über die Argumentation des
Bundesrates erstaunt.<2> Der Bistumsartikel
möge als historisches Relikt bezeichnet werden. Die Behauptung jedoch,
«der Bistumsartikel schränke die Religionsfreiheit ein, sei diskriminierend
und verletze das Völkerrecht, weist er zurück. Der Rat bedauert
sehr, dass die vorgebrachten Anliegen anderer christlicher Kirchen und einiger
Kantonsregierungen in der bundesrätlichen Abstimmungsvorlage nur am
Rand erwähnt werden.» Wichtiger als die Streichung oder Beibehaltung
des Bistumsartikels scheint dem Rat aber «die Schaffung eines Religionsartikels
zu sein. In einem solchen Artikel sollen die Beziehungen zwischen Kirchen,
Religionsgemeinschaften und dem Bund auf zeitgemässe Weise geregelt
werden. Kirchen und Religionsgemeinschaften tragen mit ihren religiösen
und sozialen Werten wesentlich zum Zusammenhalt und zur Entwicklung von
Gesellschaft und Staat bei. Dies soll in der Bundesverfassung positiv gewürdigt
werden. Zudem sollen auch das Selbstbestimmungsrecht und die Gleichbehandlung
der Kirchen darin festgehalten sein.»
Die Evangelisch-methodistische Kirche erinnert in der Stellungnahme von
Heinrich Bolleter, ihrem Bischof von Mittel- und Südeuropa, daran,
dass der Bistumsartikel bisher keine Anwendung gefunden hat, um die Errichtung
eines Bistums zu verhindern. Darum sei die Vehemenz, mit der von römisch-katholischer
Seite die Diskriminierung durch diesen Artikel vertreten werde, nicht ganz
verständlich. Die Evangelisch-methodistische Kirche unterstütze
aber seine Aufhebung, weil er keinen positiven Beitrag zur religionsrechtlichen
Regelung auf Bundesebene leistet. Als ökumenisches Anliegen plädiert
sie jedoch «für einen neuen Religionsartikel in der Bundesverfassung
(BV). Bisher gibt es in der BV nur einen Artikel über die individuelle
Glaubens- und Gewissensfreiheit. Es fehlt jedoch eine positive Bestimmung
über das Selbstbestimmungsrecht von Kirchen und Glaubensgemeinschaften.
Ein moderner Staat weiss den Beitrag der Kirchen und Religionsgemeinschaften
im Sozial-, Kultur- und im Bildungsbereich zu würdigen. Dem wäre
in der Verfassung Rechnung zu tragen.»
Bischof Heinrich Bolleter ergänzt diese allgemeinen Überlegungen
mit Bedenken aus der Sicht einer Minderheitskirche. Dass die Regelung des
Verhältnisses von Kirche und Staat in der Bundesverfassung den Kantonen
überlassen wird, «erleben Minderheitskirchen und andere Religionsgemeinschaften
als eine strukturelle Überforderung und eine rechtliche Diskriminierung.
Minderheiten können es sich nicht leisten, die kirchliche Rechtspersönlichkeit
in allen Kantonen zu konstituieren. Es würde den anerkannten Kirchen
und den eidgenössischen Räten gut anstehen, sich nach der Aufhebung
des Bistumsartikels für die positive Anerkennung der religiösen
Minderheiten in der Schweiz einzusetzen.
Ausserdem wäre auf Bundesebene eine Anlaufstelle für Kirchen und
Religionsgemeinschaften vonnöten, um eine Gleichbehandlung sicherzustellen.
Die römisch-katholische Kirche, welche durch die Nuntiaturen auch als
völkerrechtliches Subjekt handelt, ist fraglos ins Beziehungsnetz der
Eidgenossenschaft mit eingeschlossen. Kleine Kirchen und Religionsgemeinschaften,
welche sich jedoch im Vereinsrecht organisieren müssen, werden kaum
wahrgenommen. Es ist interessant, dass die Evangelisch-methodistische Kirche
in der Schweiz seit Jahrzehnten sehr enge Beziehungen zu den Schwesterkirchen
im Balkan, in Mitteleuropa und in Nordafrika pflegt, aber vom EDA (dem Eidgenössischen
Departement für Auswärtige Angelegenheiten) überhaupt nicht
wahrgenommen wird. Das ist nur eines von vielen Beispielen dafür, wie
auf eidgenössischer Ebene das Sensorium für den kultur- und friedensfördernden
Beitrag der Kirchen fehlt und die Minderheiten übersehen werden.»
Ein besserer Schutz der kirchlichen und religiösen Minderheiten ist
aus ökumenischer Sicht berechtigt und, wie die Erfahrung belegt, auch
fällig. Wie ein solches Anliegen aber realisiert werden könnte,
ist, wie die Ausführungen von Nationalrätin Vreni Hubmann gezeigt
haben, eine komplexe Frage. Ihre Komplexität sollte für die grossen
Kirchen am besten im Rahmen der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen
in der Schweiz, die sich im übrigen damit bereits zu befassen begonnen
hat indes kein Grund sein, sie nicht aufzugreifen.
1 Institut für Kirchenrecht und Staatskirchenrecht, Universität Freiburg i.Ü./ Christian R. Tappenbeck, René Pahud de Mortanges, Ist der Bistumsartikel völkerrechtswidrig?, o.O., o.J. [Freiburg i.Ü. 2000].
2 Die Christkatholische Kirche der Schweiz hat am 18. September 2000 bereits den Entscheid des Bundesrates, die ersatzlose Streichung des Bistumsartikels zu befürworten, bedauert. Einerseits vermöge das Argument der Völkerrechtswidrigkeit nicht zu überzeugen, anderseits habe sie schon in der Vernehmlassung die Einführung eines Religionsartikels in die Bundesverfassung vorgeschlagen. «Angesichts der christlichen Prägung der schweizerischen Gesellschaft und Kultur hält sie es weiterhin für sinnvoll und begrüssenswert, dass die Beziehung zwischen dem Bund und den Kirchen in der Bundesverfassung umschrieben werden.»