12/1999
INHALT

Kirche und Staat

Das Verhältnis von Staat und Kirche im Entwurf der neuen Bundesverfassung

von Bischof Kurt Koch

Die Reform der Schweizerischen Bundesverfassung ist ein willkommener und notwendiger Anlass,<1> auch über das Verhältnis von Gesellschaft und Religion, von Staat und Kirche nachzudenken.<2> Denn dieses Verhältnis hat sich nicht nur in den vergangenen 123 Jahren seit der Bundesverfassung von 1874 massgeblich gewandelt. Es ist überhaupt im Laufe der Geschichte einem wechsel- und spannungsvollen Wandlungsprozess ausgesetzt gewesen. Die Geschichte Europas ist jedenfalls nicht unwesentlich und nicht bloss marginal auch eine Geschichte des Verhältnisses von Kirche und Staat gewesen. In dieser Geschichte haben Konzeptionen der Superiorität des Staates über die Kirche oder der Kirche über den Staat Konzeptionen der Identität oder der Differenz von Staat und Kirche abgelöst. In der Neuzeit hat sich schliesslich weithin das Modell einer tendenziellen oder partiellen Trennung oder zumindest eines fundamentalen Gegenübers von Kirche und Staat herauskristallisiert, um auf diesem Weg eine loyal-kritische Partnerschaft zwischen Kirche und Staat zu ermöglichen.<3>

1. Wechselseitige Unabhängigkeit von Kirche und Staat auf der Basis von Glaubens-, Gewissens- und Religionsfreiheit

Im politischen Bewusstsein der Gegenwart hat «die Trennung von Staat und Religion, die Privatisierung des religiösen Bekenntnisses für die Verhältnisbestimmung zwischen Christentum und Gesellschaft grundlegende Bedeutung» erlangt<4>. Statt von Trennung ist es freilich sachgemässer, von einer gegenseitigen Unabhängigkeit von Kirche und Staat zu reden, die in der neuzeitlichen Entdeckung der Religionsfreiheit begründet ist. Von dieser Sicht geht auch der Entwurf der neuen Bundesverfassung aus, und zwar in einer elementareren Weise als in der gegenwärtig gültigen Verfassung. Denn im Entwurf ist die Glaubens- und Gewissensfreiheit in den Grundrechtskatalog aufgenommen, was ihren grundlegenden Stellenwert deutlicher zum Ausdruck bringt: «Die Glaubens- und Gewissensfreiheit ist gewährleistet» (Art. 12.1). Mit der prinzipiellen Festschreibung dieser Grundrechte, ohne die ein demokratischer Rechtsstaat gar nicht lebensfähig ist, ist es freilich in der konkreten Wirklichkeit noch nicht getan. Es stellen sich diesbezüglich vielmehr drei Fragen, die im Sinne einer Exegese dieser Grundrechte im Blick auf das Verhältnis von Kirche und Staat näher diskutiert werden müssen.

1.1 Weltanschauliche Neutralität des Staates

Die Kehrseite der Glaubens- und Gewissensfreiheit als eines anerkannten Rechtsgutes besteht erstens in der weltanschaulichen Neutralität des Staates und in der aus ihr folgenden Privatisierung der religiösen Bekenntnisse, wie die Erläuterungen zum Verfassungsentwurf ausdrücklich hervorheben: «Die Religionsfreiheit schliesst die konfessionelle Neutralität des Staates mit ein, das heisst die Offenheit allen religiösen und philosophischen Überzeugungen gegenüber» (43). Damit ist im Kern gemeint, dass der weltanschauungsneutrale Staat nicht mehr in der Lage ist, sich auf religiöse Autoritäten zu stützen und sich konfessioneller Argumente zu bedienen, um seine Politik zu rechtfertigen oder auch zu begründen. Die Erklärung der Religion zur «Privatsache» des bürgerlichen Subjektes besagt deshalb zunächst nur, dass sie «nicht mehr verfügte Staatssache» ist. In diesem Sinne «befreit sie den Staat von der Kirche und die Kirche vom Staat» und bildet die «Voraussetzung für den modernen, vernünftigen, toleranten Verfassungsstaat, der seinen Bürgern und Bürgerinnen keine Religion vorschreibt, sondern ihnen Religionsfreiheit garantiert»<5>.
Diese Säkularität des modernen Staates ist dabei als eine religiöse Errungenschaft der Glaubens- und Gewissensfreiheit der modernen Menschen einzuschätzen und keineswegs als ein areligiöses Übel, wie neofundamentalistische Strömungen gerne behaupten. Dieses Urteil ergibt sich bereits aus der historisch verifizierbaren Tatsache, dass die Säkularisierung des Staates vom europäischen Christentum selbst verursacht worden ist und genauerhin als Ergebnis und Erschöpfungsende der Konfessionskriege des 16. und 17. Jahrhunderts diagnostiziert werden muss. Insofern ist die Säkularität des modernen Staates hervorgegangen aus den unbeabsichtigten Folgen der Kirchenspaltung und aus dem darauf folgenden Zeitalter der Religionskriege sowie aus dem geschichtlichen Zwang, nach diesen tragischen Erfahrungen die politischen Auswirkungen der Konfessionsgegensätze zu neutralisieren, um auf diesem Weg den gesellschaftlichen Frieden zu garantieren. In diesem Sinne ist die Spaltung der Kirchen «die entscheidende Bedingung des kulturellen Säkularismus» gewesen<6>.
Auf der anderen Seite gilt es aber ebenso zu betonen, dass die neuzeitliche Erklärung der Religion zur Privatsache des einzelnen Bürgers nur einen Gegensatz zur Staatlichkeit, nicht hingegen zur Öffentlichkeit der Religion darstellt: Religion ist Privatsache im Unterschied zu einer Staatssache, nicht hingegen zu einer öffentlichen Sache! Diesen fundamentalen Unterschied nicht wahrzunehmen, macht den Grundirrtum einer streng liberalistischen Sicht der Glaubens- und Gewissensfreiheit aus, die die weltanschauliche Neutralität des Staates mit Weltanschauungsabstinenz überhaupt verwechselt. Eine solche Sicht kommt freilich einer Illusion gleich und lässt sich gar nicht durchführen, wie neuere Herausforderungen auch und gerade im Bildungsbereich zeigen: Bisher hat der Staat, um seine weltanschauliche Neutralität wahren zu können, die Erteilung des Religionsunterrichtes an den Schulen den christlichen Konfessionen überlassen und ihrer freien Gestaltung anheimgegeben. Im Zuge der in verschiedenen Kantonen dominierenden Bestrebungen, den Religionsunterricht durch einen Ethikunterricht zu ersetzen, bringt sich der Staat nun aber in die paradoxe Situation, dass er wiederum selbst festlegen muss, was Ethik ist und welche Grundgehalte vermittelt werden sollen. Damit muss sich aber der sich selbst weltanschauungsneutral definierende Staat selbst in den weltanschaulichen Diskurs einmischen, was ihn in schwierige Probleme hineinmanövriert.
Gerade dieses Beispiel zeigt, dass die in der liberalistischen Position behauptete absolute weltanschauliche Neutralität ebenso illusionären Charakter hat wie die aus ihr folgende strikte Trennung von Kirche und Staat für den Staat selbst schädliche Konsequenzen hat. Denn das Kernproblem des weltanschauungsneutralen und in diesem Sinne säkularen Staates besteht darin, dass er gar nicht mehr in der Lage ist, Werte, ja nicht einmal mehr moralische und rechtliche Normen zu begründen und zu legitimieren, wiewohl er dringend um seiner selbst willen auf deren Legitimation und Verlebendigung angewiesen ist. Dass der Staat somit von weltanschaulichen, ethischen und religiösen Voraussetzungen leben können muss, die er selbst nicht mehr zu garantieren vermag, ist vom Rechtsphilosophen E.-W. Böckenförde eindringlich herausgestellt und dahingehend fokussiert worden, dass der säkulare Staat nicht mehr über seine eigenen Grundlagen verfügt, dass er aber aufgrund seiner religiös-weltanschaulichen Zurückhaltung auf die Erneuerung von religiösen Orientierungen angewiesen bleibt, die er selbst nicht hervorzubringen vermag, und dass er deshalb «letztlich aus jenen inneren Antrieben und Bindungskräften» lebt, «die der religiöse Glaube seiner Bürger vermittelt»<7>. Diese prekäre Situation des modernen Staates bezeichnet man deshalb seither als «Böckenfördsches Paradox».
Nimmt man dieses Paradox ernst, ist der Staat um seiner eigenen Existenz willen auf gesellschaftliche Gruppierungen wie die Kirchen angewiesen, die die fundamentalen Werte, Normen und Rechte, die sich in der gesellschaftlichen Öffentlichkeit in einem verhängnisvollen Prozess der Erosion befinden, verkünden und schützen und die das religiös-kulturelle Erbe wachhalten, aus dem auch der heutige Staat lebt und leben können muss. Da auch die in der heutigen schweizerischen Gesellschaft wirksam gewordene Multikulturalität nicht mit Kulturlosigkeit verwechselt werden darf, lässt sich das Verhältnis zwischen Kirche und Staat nur im Sinne einer kritisch-loyalen Partnerschaft konzipieren und gestalten, das auf den Grundrechten der Glaubens- und Gewissensfreiheit basiert.

1.2 Negative und positive Glaubensfreiheit

Solche kritisch-loyale Partnerschaft muss sich zweitens in der wechselseitigen Hilfe dahingehend bewähren, dass die Kirche dem Staat dazu verhilft, dass er säkular bleiben kann, und dass der Staat den Kirchen dazu verhilft, dass sie religiös bleiben können. In diesem elementaren Sinne bleiben Staat und Kirche aufeinander angewiesen und können nicht voneinander lassen: Auf der einen Seite steht gerade der säkulare und weltanschauungsneutrale Staat immer wieder in der Versuchung, sich selbst zu verabsolutieren und damit einem religiösen Selbstmissverständnis zu erliegen. Von daher muss der unersetzbare Beitrag der Kirchen darin liegen, dass sie dem Staat und seinen Repräsentanten solche pseudoreligiösen Ansprüche verwehren und ihn vor der Gefahr eines religiösen Selbstmissverständnisses in Schutz nehmen. Diesen Dienst an der Säkularität des Staates können die christlichen Kirchen auf der anderen Seite aber nur dann dem Staat erweisen, wenn sie sich selbst nicht Macht aneignen oder nach staatlicher Macht schielen. Sonst würden sie ihrerseits einem staatlichen Selbstmissverständnis erliegen.
Indem die Kirche den Staat vor einem religiösen Selbstmissverständnis bewahrt und der Staat der Kirche hilft, ihre immer wieder, sowohl im rechten als auch im linken Lager vorhandene, Versuchung zu einem staatlichen Selbstmissverständnis zu überwinden, kommt das Verhältnis von Kirche und Staat unter jene Grundorientierung der unaufgebbaren Freiheit des Glaubens zu stehen, die in christlicher Sicht allein adäquat ist. Insofern muss die Freiheit des Glaubens auf staatliche Verhältnisse drängen, in denen die Glaubensfreiheit gewährleistet ist. Diese Freiheit des Glaubens bedingt aber eine kritische Loyalität im Verhältnis zum Staat. Denn die Kirche anerkennt und bejaht den Staat nicht um seiner selbst willen, sondern um seiner Aufgabe willen. Dies bedeutet, dass der Staat dann seine Legitimität verlieren muss, wenn er sich seiner spezifischen Aufgabe entzieht und einen Totalitätsanspruch auf die Bürgerinnen und Bürger erhebt.
In dieser Erinnerung an die Grenzen aller staatlichen Macht liegt auch der unabgegoltene Sinn der Präambel in der Bundesverfassung: «Im Namen Gottes des Allmächtigen!» Die Anrufung Gottes erinnert daran und bringt zum Ausdruck, dass der Staat Menschenwerk ist und bleibt und dass alle politische Macht ihre unabdingbare Grenze in der Allmacht Gottes findet. Indem in der Präambel die notwendigen Bedingungen der politischen Freiheit und des staatlichen Handelns sichtbar gemacht werden, bringt der Staat selbst zum Ausdruck, dass sein Bekenntnis zur weltanschaulichen Neutralität nicht bedeuten kann, dass Weltanschauungs- und Wertfragen aus der Politik ausgeklammert werden dürfen oder auch nur können. Die Erläuterungen zum Verfassungsentwurf betonen denn auch ausdrücklich, dass der Grundsatz der konfessionellen Neutralität vom Staat nicht fordert, «eine Haltung ohne Bezugnahme auf religiöse oder philosophische Aspekte einzunehmen» (43).
Dies bedeutet vor allem, dass eine allein negativ und nicht auch positive Glaubensfreiheit keine sinnvolle Zielsetzung des staatlichen Handeln sein kann. Damit ist impliziert, dass auch öffentliche Schulen nicht wertfrei unterrichten können. Dass dies heute keineswegs mehr unumstritten ist, zeigt das viel diskutierte Urteil des Bundesgerichts, wonach das Anbringen von Kruzifixen in den Klassenzimmern einer Primarschule die Glaubensfreiheit verletze.<8> Es muss sich natürlich von selbst verstehen, dass der Grundsatz der Glaubensfreiheit auch für die Schülerinnen und Schüler gilt und dass ihre religiösen Gefühle und Weltanschauungen geachtet werden. Deshalb sind die öffentlichen Schulen so zu gestalten, dass sie von den Angehörigen aller Weltanschauungen, Religionen und Konfessionen ohne Beeinträchtigung ihrer Glaubensfreiheit besucht werden können, wie Art. 12.3 fordert: «Jede Person hat Anspruch darauf, die öffentlichen Schulen besuchen zu können, ohne dass ihre Glaubens- und Gewissensfreiheit beeinträchtigt wird.» Auf der anderen Seite kann damit aber nicht gemeint sein, dass an öffentlichen Schulen auf jede Bezugnahme auf christliche Grundsätze und Traditionen verzichtet werden müsste oder auch nur könnte.
Vielmehr verhält es sich umgekehrt, dass, je pluralistischer und multikultureller eine Gesellschaft wird, desto grösser die Anforderungen an die gegenseitige Respektierung und Toleranz sein müssen, freilich im Sinne einer «engagierten Toleranz» jenseits fanatischer Rechthaberei wie jenseits der tödlichen Langeweile der Indifferenz.<9> Religionsfreiheit wäre folglich völlig missverstanden, würde sie im Sinne der Freiheit von Religion an öffentlichen Schulen interpretiert und propagiert, wie dies in den heutigen Diskussionen um den Religionsunterricht und seine Ersetzung durch Ethikunterricht tendenziell der Fall ist. Wenn Gott nämlich «mehr als Ethik» ist<10>, dann muss es sich für ein ganzheitliches Bildungskonzept, das diesen Namen wirklich verdient, von selbst verstehen, dass Kinder nicht um Gott betrogen werden und dass das Fach Religion letztlich durch nichts zu ersetzen ist.

1.3 Korporative Religionsfreiheit

Damit ist bereits drittens impliziert, dass religiösen und überhaupt weltanschaulichen Überzeugungen aus der Natur der Sache immer eine gemeinschaftliche Dimension eigen ist. Diese Dimension kommt im Entwurf zur Reform der Bundesverfassung leider zu kurz. Es wird nur in den Erläuterungen darauf hingewiesen, dass die Religionsfreiheit nicht nur «allen natürlichen Personen», sondern auch «denjenigen juristischen Personen» zukommt, «die religiöse oder kirchliche Zwecke verfolgen» (43). Im Verfassungstext aber wird die Glaubens- und Gewissensfreiheit fast nur als individuelles Grundrecht betrachtet. Dementsprechend wird die religiöse Freiheit des Individuums garantiert, was in einem Katalog der Grundrechte durchaus stimmig ist. Zur Glaubens- und Gewissensfreiheit im umfassenden Sinn gehört aber auch die «korporative Religionsfreiheit» im Sinne des Schutzes der Freiheit der institutionalisierten religiösen Gemeinschaften. Diese Religionsfreiheit wird beispielsweise verletzt, wenn sich der Staat ohne Grund ­ vor allem ohne Gefahr für Ruhe und Ordnung und ohne Bedrohung für den Religionsfrieden ­ in die innere Organisation von Glaubensgemeinschaften einmischt.
Wollte der Grundsatz der Religionsfreiheit in der Bundesverfassung auf der Höhe des gegenwärtigen Problem- und Rechtsbewusstseins sein<11>, müsste er zwei Seiten beinhalten: erstens die individuelle Glaubens- und Gewissensfreiheit der einzelnen Bürgerinnen und Bürger und zweitens die korporative Religionsfreiheit und damit die Gewährleistung des Rechts der institutionalisierten religiösen Gemeinschaften, den eigenen religiösen Überzeugungen durch kultische Handlungen Ausdruck zu geben und sich selbst nach eigenen Vorstellungen zu organisieren. Beide Seiten bedingen sich dabei wechselseitig: Es versteht sich von selbst, dass die Glaubens- und Gewissensfreiheit ein unbestrittener Bestandteil der Grundrechte ist. Aber auch die kollektive Glaubensfreiheit muss als Recht von religiösen Gemeinschaften zu den Grundrechten gezählt werden, insofern eine Verweigerung der kollektiven Religionsfreiheit unweigerlich auch die individuelle Glaubensfreiheit negieren würde, und zwar aufgrund der unabdingbar sozialen Dimension des religiösen Bekenntnisses.
Nimmt man die individuelle Glaubens- und Gewissensfreiheit und die korporative Religionsfreiheit zusammen, muss sich das Verhältnis zwischen Staat und Kirche durch vier Grundelemente näher auszeichnen: erstens durch die Religionsneutralität des Staates, zweitens durch die Eigenständigkeit der Kirchen, drittens durch den öffentlichen Status der Kirchen und viertens durch die Kooperation im Bereich der gemeinsamen Aufgaben.<12> Es lohnt sich, diese vier Elemente im Licht der korporativen Religionsfreiheit zusammenfassend nochmals kurz zu bedenken:

• Der Grundsatz der Religionsneutralität und damit auch der konfessionellen Neutralität des Staates impliziert vor allem die entschiedene Absage an die Tradition einer «Staatskirche». Der staatlichen Religionsneutralität entspricht vielmehr notwendigerweise die Anerkennung der Eigenständigkeit der Kirchen in ihrer Verwaltung und in ihren eigenen inneren Angelegenheiten. Das eine bedingt notwendigerweise das andere. Masst sich beispielsweise der Staat an, in den inneren Bereich einer Religionsgemeinschaft ohne Grund einzudringen, dementiert er selbst die von ihm behauptete religiöse Neutralität und legt sich eine staatskirchliche Attitüde bei. Beiden Grundsätzen wird folglich nur im Sinne der wechselseitigen Unabhängigkeit von Kirche und Staat entsprochen, und zwar dahingehend, dass sowohl die Identifikation des Staates mit einer bestimmten Religionsgemeinschaft als auch die Preisgabe des Selbstbestimmungsrechtes von Religionsgemeinschaften an den Staat ausgeschlossen werden.
• Diese wechselseitige Unabhängigkeit von Kirche und Staat kann aber gerade nicht den Rückzug der Kirchen in den Bereich allein des Privaten und auf das Feld einer individualistisch verkürzten Frömmigkeit und Seelsorge bedeuten.<13> Sie ist vielmehr in einer Weise zur Geltung zu bringen, die die öffentliche Bedeutung von Glauben und Religion nicht leugnet, sondern respektiert. Deshalb kommt auch und gerade den Kirchen ein elementarer Öffentlichkeitsauftrag zu, den man nicht beschneiden kann, ohne sie in ihrem eigentlichen Nerv zu treffen<14>. Die Kirchen dürfen deshalb vom Staat mit Recht erwarten und von ihm fordern, dass er ihnen jenen freien Lebensraum garantiert, der die Wahrnehmung ihres Öffentlichkeitsauftrags ermöglicht.
• Diesen Öffentlichkeitsauftrag der Kirchen anerkennt der Staat vor allem dadurch, dass er ihnen den Status von öffentlichen Körperschaften zuerkennt; und dies erfolgt in der deutschsprachigen Schweiz zumeist auf dem Wege, dass er die staatskirchliche Struktur der betreffenden Konfessionsgemeinschaften öffentlich anerkennt. Auf der Ebene der Bundesverfassung lässt sich darüber jedoch kaum etwas Hilfreiches sagen, da die konkrete Regelung des Verhältnisses von Kirche und Staat Sache der Kantone ist. Dies bringt es allerdings mit sich, dass es allein in der Deutschweiz die verschiedensten Regelungen gibt, die beispielsweise einem Bischof mit einem Diözesangebiet von zehn Kantonen die Leitungsaufgabe nicht leicht machen, wenn er es mit so verschiedenen staatskirchlichen Verhältnissen zu tun hat ­ ganz abgesehen davon, dass seine Verantwortung es mit sich bringt, dass er nicht nur den Segen des staatskirchlichen Gewandes der römisch-katholischen Kirche in der deutschsprachigen Schweiz preisen, sondern auch unter seinen Tücken leiden wird.<15>
• Der Öffentlichkeitsauftrag der Kirchen führt von selbst zum vierten grundlegenden Element einer sinnvollen Regelung des Verhältnisses von Kirche und Staat, nämlich zur Koordination und Kooperation von Staat und Kirche auf den Feldern der gemeinsamen Verantwortung, wie vor allem in den Bereichen von Erziehung, Bildung und Wissenschaft, bei der Seelsorge in besonderen öffentlichen Einrichtungen, und bei den Fragen des Schutzes von Sonn- und Feiertagen und des Kirchensteuerrechtes. Die rechtlichen Gestaltungsformen für solche Koordination und Kooperation liegen dabei auf der Ebene von Verträgen und sollten dort, wo dies noch nicht zutrifft, vermehrt angesiedelt werden.

2. Tatbeweise individueller Glaubensfreiheit und korporativer Religionsfreiheit

Mit diesen vier Grundelementen einer der heutigen Situation entsprechenden Regelung des Verhältnisses von Kirche und Staat habe ich versucht, die im Entwurf der neuen Bundesverfassung enthaltenen Grundlinien zu skizzieren und kritische Modifikationen zu monieren. Bekanntlich liegt der Teufel allerdings im Detail. Diese Volksweisheit trifft auch auf den Entwurf der Reform der Bundesverfassung zu. Deshalb muss in einem weiteren Schritt auf zwei Details eigens eingegangen werden. Dabei gilt es, diese daraufhin zu überprüfen, ob sie mit den Grundprinzipien der individuellen Glaubensfreiheit und der korporativen Religionsfreiheit kompatibel sind oder ob sie sich nicht wie staatskirchliche Fossile aus dem 19. Jahrhundert in der modernen Landschaft ausnehmen, in der das Verhältnis von Kirche und Staat im Sinne einer kritisch-loyalen Partnerschaft im Zeichen der Religionsfreiheit geregelt wird. Genauerhin geht es um zwei Testfälle, die auf den ersten Blick als marginal erscheinen mögen. Bei näherer Betrachtung wird aber sofort deutlich, dass sie im Entwurf der Verfassungsreform störende Fremdkörper sind und die Kohärenz der Verfassung aufs Spiel setzen. Von daher lohnt es sich, diese zwei Testfälle genauer unter die Lupe zu nehmen und gleichsam die Probe aufs Exempel zu machen, wie es um die Anerkennung sowohl der individuellen Glaubensfreiheit als auch der korporativen Religionsfreiheit im Verfassungsentwurf steht.

• Der erste Testfall betrifft den Ausnahmeartikel zur Standesbeschränkung. Artikel 121 legt fest, dass nur Stimmberechtigte des weltlichen Standes in den Nationalrat, in den Bundesrat und in das Bundesgericht wählbar sind. Damit werden Stimmberechtigte des geistlichen Standes von der Wählbarkeit ausgeschlossen. Diese Unvereinbarkeitsregel mochte Sinn in einem Ständestaat gemacht haben, in dem dem geistlichen Stand rechtliche Privilegien zukamen. Heute jedoch ist kein Grund mehr zu sehen, warum die Verfassung Priestern und Ordensangehörigen diese Beschränkung ihrer politischen Rechte auferlegen soll. Dies gilt umso mehr, als das kanonische Recht der römisch-katholischen Kirche den Geistlichen die Ausübung von politischen Ämtern ohnehin grundsätzlich untersagt<16>. Es macht aber keinen Sinn, diese innerkirchliche Regelung auf Verfassungsebene zu hieven und mit einer staatlichen Bestimmung zu verdoppeln. Der diesbezügliche Ausnahmeartikel stellt vielmehr ein eigenartiges Relikt aus der Geschichte des 19. Jahrhunderts dar, er bedeutet eine stossende Rechtsungleichheit und eine ungerechtfertigte Grundrechtseinschränkung und sollte deshalb in der Reform der Bundesverfassung ersatzlos gestrichen werden. In diesem Sinne schlagen auch die Erläuterungen vor, dass der Passus «weltlicher Stand» weggelassen werden soll, weil es sich «dabei um ein heute sinnentleertes Relikt aus dem letzten Jahrhundert» handelt (146.)
• Der zweite und zweifellos gravierendere Testfall liegt vor in der staatlichen Genehmigungspflicht für die Errichtung neuer Bistümer oder die Änderung von Bistumsgrenzen in Art. 12.4. Wiewohl seit den sechziger Jahren die verschiedensten parlamentarischen Vorstösse zur Ausmerzung dieses konfessionellen Ausnahmeartikels überwiesen worden sind, ist sie im Verfassungsentwurf nicht nur stehen geblieben, sondern wurde sogar noch verschärft. Heisst es in der geltenden Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, dass die Errichtung von Bistümern auf schweizerischem Gebiet «der Genehmigung des Bundes» unterliegt (Art. 50.4), so wird jetzt eine verschärfte Nuance vorgelegt: «Bistümer dürfen nur mit Genehmigung des Bundes errichtet werden» (Art. 12.4).

Was ist unter dem Vorzeichen der im Reformentwurf der Bundesverfassung ansonsten anvisierten Regelung des Verhältnisses von Kirche und Staat auf der Basis der Glaubens- und Gewissensfreiheit zu diesem Verbleib der staatlichen Genehmigungspflicht zu sagen? In ihrer Stellungnahme zum Verfassungsentwurf 1995 hat die Schweizer Bischofskonferenz beantragt, diesen Artikel «ersatzlos zu streichen», und zwar mit folgenden Begründungen: «Unter dem Gesichtspunkt der Religionsfreiheit ist dieser Artikel unbegründetes und daher unhaltbares Ausnahmerecht, zumal er nach geltender Praxis einseitig die römisch-katholische Kirche betrifft. Er ist ein Relikt der Kulturkampfzeit und passt nicht mehr in die heutige Zeit, die das Verhältnis zwischen Staat und Kirche nicht mehr im Sinne der Unterordnung versteht. Jeder Kirche soll das Recht zukommen, sich ohne staatliches Plazet eine eigene Organisation zu geben. Dem berechtigten Verlangen, dass sich Diözesan- und Landesgrenzen decken, hat die römisch-katholische Kirche im II. Vatikanischen Konzil entsprochen... Der Artikel ist obsolet und verfassungsunwürdig, besonders da er in den eindrücklichen Grundrechtskatalog zu stehen käme.» Damit sind die wesentlichen Gründe benannt, die für die Streichung dieses Ausnahmeartikels sprechen, die aber im einzelnen noch erläutert werden sollen:

2.1 Historische Bedingtheit und unverifizierte Praxis

An erster Stelle ist darauf hinzuweisen, dass diese staatliche Genehmigungspflicht nur aus der Geschichte des 19. Jahrhunderts zu verstehen und somit historisch bedingt ist. Der Ausnahmeartikel atmet ganz die geistige Atmosphäre der Kulturkampfzeit. Dies lässt sich bereits daran ablesen, dass weder die Bundesverfassung von 1848 noch der vom Volk verworfene Verfassungsentwurf von 1872 diese Bestimmung enthielten. Sie wurde erst beim zweiten Anlauf zur Totalrevision der Bundesverfassung im Jahre 1874 aufgenommen. Den unmittelbaren Anlass bildete die Auseinandersetzung mit dem Pfarrer Gaspard Mermillod, der von Papst Pius IX. im Jahre l873 zum Apostolischen Vikar von Genf ernannt worden war, um auf diesem Weg ein Bistum Genf zu errichten. Weil Mermillod nicht auf sein Amt verzichten wollte, wurde er kurzerhand des Landes verwiesen, und der Bundesrat erklärte die Errichtung des Bistums Genf für nichtig.
Von daher muss die Genehmigungspflicht als nachträgliche Legitimation für das staatliche Vorgehen gegen den Schweizer Bürger Mermillod betrachtet werden. Sie ist deshalb eindeutig ein Kind der damaligen Zeit. Dieses Kind der Zeit auch nach 123 Jahren nochmals hochleben zu lassen, mutet in der heutigen multikulturellen und multireligiösen Schweiz zumindest anachronistisch, um nicht zu sagen: traditionalistisch an. Solche historischen Wunden heute noch zu pflegen, dafür besteht überhaupt kein Anlass. Vielmehr ist, um mit Walter Gut zu reden, eine «historische Entschlackung» mehr als angesagt und angebracht<17>.
Hinzu kommt zweitens, dass die staatliche Genehmigungspflicht in der Praxis nie verifiziert worden ist. Selbst unter der Geltung der Verfassung von 1874 wurden Änderungen der Bistumsgrenzen und die Errichtung von neuen Bistümern in den vergangenen 123 Jahren nicht auf dem Weg von staatlicherseits unilateralen Genehmigungen erzielt, sondern auf dem Weg von Verträgen und Vereinbarungen. Dies gilt sowohl für die Zustimmung des Bundesrates 1968 zur Umwandlung der Apostolischen Administratur des Tessins in eine eigene Diözese als auch für die Zusatzvereinbarung 1981 über den Beitritt des Kantons Jura zum Bistum Basel. Einen historischen Sonderfall, und zwar aus verständlichen Gründen, bildet nur die Errichtung des christkatholischen Nationalbistums im Jahre 1876. Ansonsten wurden Errichtungen von neuen Bistümern und Änderungen von Bistumsgrenzen in einem bilateralen Bemühen um Konsens-Lösungen geregelt und nicht unilateralen Hoheitsakten des Staates unterworfen.
Dieser Rück-Blick in die Geschichte weist auch den Weg in die Zukunft: Neuerrichtungen von Bistümern und Neuumschreibungen von Bistumsgrenzen sind in Zukunft auf dem Weg von Vereinbarungen und Konkordaten zu lösen. Denn nur der konkordatäre und damit bilaterale Weg entspricht einem Verständnis des Verhältnisses zwischen Kirche und Staat, das auf einer einvernehmlichen Kooperation beruht, währenddem ein unilateraler Hoheitsakt des Bundesrates den anachronistischen Begriff der Kirchenhoheit des Bundes perpetuieren würde, der aber als verfassungsrechtlich überholt zu beurteilen ist. Dieter Kraus bezeichnet ihn mit Recht als «dogmatisch konturenlosen Rechtsbegriff», «der aus einer Epoche des Staatskirchenrechtsdenkens stammt, die mittlerweile zum Arbeitsgebiet der Historiker gehört»<18>.

2.2 Antiquiertes Kirchenbild und Verletzung der Religionsfreiheit

Mit dem äusserst problematischen Begriff der «Kirchenhoheit» des Staates verbindet sich drittens die weitere und auch heute noch geläufige Vorstellung, es liege in der Kompetenz der Kantone oder des Bundes, über die Organisationsform der Kirche zu befinden. Zumindest werden die Errichtung von Bistümern oder deren Gebietsveränderungen zu den sogenannten «res mixtae» gezählt. Demgegenüber gilt es zu betonen, dass die Errichtung von Bistümern und die Änderung von Bistumsgrenzen zur inneren Organisation der Kirche und damit in den Bereich ihrer Selbstbestimmung gehören. Es handelt sich dabei nicht um res mixtae, sondern um den innerkirchlichen und pastoral motivierten Vorgang der Wahrnehmung der kirchlichen Leitungsaufgabe.
Die staatliche Genehmigungspflicht widerspricht deshalb dem Grundrecht der Kirchenfreiheit und dem Grundrecht der korporativen Religionsfreiheit, mithin der Freiheit der Kirche, sich unabhängig vom Staat so zu organisieren, wie es den pastoralen Bedürfnissen der Kirche am besten entspricht. Mit diesem Grundrecht aber sind hoheitliche Eingriffe des Staates in die Organisationsfreiheit der Kirche nicht zu vereinbaren. Besonders stossend ist dabei, dass diese konfessionelle Ausnahmebestimmung erstens unter den Grundrechten figuriert<19>, dass es sich zweitens um die einzige rechtliche Bestimmung im Verhältnis von Kirche und Staat handelt und dass die Erläuterungen zum Verfassungsentwurf drittens unumwunden zugeben, dass es sich um eine «explizite Schranke der Glaubens- und Gewissensfreiheit» handelt (43).
Der konfessionelle Ausnahmeartikel der Bundesverfassung redet schliesslich pauschal von der Errichtung von Bistümern. Von daher könnte die Vermutung naheliegen, dass diese Bestimmung nicht nur für die römisch-katholische Konfession, sondern auch für andere christliche Kirchen gilt, zu deren Wesensstruktur eine episkopale Verfassung gehört. Diese Vermutung lässt sich freilich nicht bewahrheiten. Denn bei den nicht katholischen Kirchen wie den orthodoxen Kirchen, der anglikanischen Kirche und der evangelisch-methodistischen Kirche sind keine Bistumserrichtungen einem staatlichen Genehmigungsverfahren unterworfen worden, nicht einmal bei den Kirchen wie beispielsweise der russisch-orthodxen Kirche, deren episkopale Jurisdiktion im Ausland liegt. Aus der Wahrnehmung dieser ungleichen Praxis lässt sich nur der Schluss ziehen, dass die Genehmigungspflicht nur für die römisch-katholische Kirche gilt. Es handelt sich somit um ein nur gegen die römisch-katholische Kirche gerichtetes, unbegründetes und unhaltbares Ausnahmerecht, das die römisch-katholische Kirche diskriminiert und dem Prinzip der Rechtsgleichheit eklatant widerspricht.

2.3 Ökumenischer Anachronismus und antirömische Phobie

Alle diese Gründe erhärten das Urteil der Schweizer Bischofskonferenz, dass der Artikel über die staatliche Genehmigungspflicht der Errichtung neuer Bistümer «obsolet und verfassungsunwürdig» ist. Dennoch haben sich in der Vernehmlassung zwei verschiedene Gruppierungen gegen die Streichung des Bistumsartikels aus der Bundesverfassung ausgesprochen, auf die noch kurz eingegangen werden soll:

• Der Vorstand des Schweizerischen Evangelischen Kirchenbundes erblickt zwar grundsätzlich «keine staatsrechtlichen oder kirchlich-ökumenischen Gründe» für die Beibehaltung des konfessionellen Ausnahmeartikels. Dennoch wird von ihm zusammen mit der Mehrheit seiner Mitgliedkirchen die Beibehaltung des Artikels postuliert. Dabei wird betont, dass die Gründe nicht so sehr auf der sachlich-juristischen, sondern auf der symbolisch-politischen Ebene liegen und historisch bedingte konfessionelle Sensibilitäten berühren. Vor allem wird hervorgehoben, dass bei Abschaffung des Artikels der konfessionelle Friede bedroht sein könnte.
  Eine staatliche Genehmigungspflicht für die Errichtung von Bistümern würde freilich nur dann einen Sinn ergeben, wenn durch die Errichtung oder Veränderung von Bistümern der konfessionelle Friede gefährdet wäre. Eine solche Gefahr ist jedoch heute nicht zu sehen; und sie dennoch zu beschwören, ist nicht auf der Höhe der Zeit. Vielmehr muss man umgekehrt urteilen, dass die Perpetuierung von historisch bedingten Sensibilitäten zur Begründung der Aufrechterhaltung des konfessionellen Ausnahmeartikels den konfessionellen Frieden gefährdet. Die Stellungnahme des Schweizerischen Evangelischen Kirchenbundes leistet jedenfalls den ökumenischen Bemühungen einen denkbar schlechten Dienst und verbleibt unter der Grenze eines heute möglichen und verantwortbaren ökumenischen Bewusstseins. Daran ändert auch das vorgebrachte Zusatzargument nichts, dass die römisch-katholische Kirche einen Sonderstatus habe, insofern der Heilige Stuhl völkerrechtlich einen Staat darstelle, und dass diese Privilegien der römisch-katholischen Kirche mit einer «minimalen rechtsstaatlichen Kontrolle» ausbalanciert werden müssen, um dem Heiligen Stuhl «die Grenzen seiner politischen Macht in Erinnerung zu rufen».
• Ähnlich, nämlich ebenfalls mit der Völkerrechtssubjektivität, die die römisch-katholische Kirche geniesst, argumentiert auch die Römisch-katholische Zentralkonferenz der Schweiz (RKZ) für die Beibehaltung des Ausnahmeartikels. Der Zusammenschluss der kantonalkirchlichen Organisationen betont, der Bistumsartikel entspreche bloss der Tatsache, dass der Apostolische Stuhl, der für die Errichtung und Neueinteilung von Bistümern zuständig ist, ein Subjekt des Völkerrechts sei und deshalb Regierungen als ebenbürtige Rechtspartner betrachte. Insofern liege im Bistumsartikel keine die römisch-katholische Kirche diskriminierende Bestimmung und auch kein konfessionelles Ausnahmerecht vor, sondern ein Sonderrecht, das der Völkerrechtssubjektivität der römisch-katholischen Konfessionsgemeinschaft entspreche. Hinter dieser Argumentation steht freilich die ­ nicht selten mit antirömischen Affekten gepaarte ­ Angst, der Heilige Stuhl könnte in der Schweiz Bistümer errichten, ohne bei der Bestellung der Bischöfe den Lokalkirchen ein Mitspracherecht einzuräumen: «Wenn nun der Bund als Garant wegfällt, sei der Apostolische Stuhl nicht nur frei in der Errichtung der Bistümer. Auch die bestehenden Konkordate seien gefährdet.»
  Für diese Befürchtung kann man aufgrund geschichtlicher Erfahrung durchaus Verständnis aufbringen. Kein Verständnis kann man aber dafür haben, dass die schweizerische Bundesverfassung mit innerkatholischen Problemen der Ekklesiologie belastet werden soll. Denn es ist nicht nur unfair, sondern auch ein ungebührliches Ansinnen gegenüber dem Staat, die ekklesiologisch gewiss ungelöste Frage der Mitsprache der Ortskirche bei der Ernennung von Bischöfen<20> auf dem Weg der Bundesverfassung lösen oder zumindest vorantreiben zu wollen. Dieses Urteil setzt allerdings die verbindliche und durchaus mehrheitlich vorhandene Bereitschaft der Schweizer Bischofskonferenz voraus, zukünftige Veränderungen in der Bistumsorganisation in einem einvernehmlichen Verfahren mit den davon betroffenen Kantonen zu regeln. Ansprechpartner dafür sind aber ohnehin die Kantone und nicht der Bund, da auch in allen anderen religionsrechtlichen Angelegenheiten die Kantone bestimmend sind. Insofern widerspricht die postulierte Genehmigungskompetenz des Bundes für die Errichtung von Bistümern auch dem föderalistischen Gesichtspunkt, dass für die Regelung des Verhältnisses zwischen Kirche und Staat die Kantone zuständig sind.
  Von daher drängt sich nochmals das Urteil auf, dass der konfessionelle Ausnahmeartikel nicht nur anachronistisch, sondern auch verfassungsunwürdig ist. Seine Aufrechterhaltung würde bloss eine weitere Variante eines helvetischen «Sonderfalls» darstellen, der aber in der europäischen Landschaft wie ein traditionalistischer Meteorit dastehen würde. Demgegenüber hat Walter Gut mit Recht geurteilt, dass «ein ÐSonderfallð Schweiz auch in diesem religionsrechtlichen Teilbereich... auch bei nüchterner Betrachtung als überholt erscheinen» sollte<21>.
  Dieses Urteil müssten sich in erster Linie die Katholiken selbst zu Herzen nehmen. Denn der Erfahrung nach sind sie oft die ersten, die einen solchen kirchenstaatlichen «Sonderfall» perpetuieren wollen. Bei genauerem Zusehen zeigt sich aber, dass dieser Sonderfall nicht selten darin besteht, dass sich Schweizer Katholiken gerne im Brustton der Überzeugung für die fortschrittlichsten Mitglieder der römisch-katholischen Weltkirche halten, aber ihre Argumente vornehmlich aus der Historie des 19. Jahrhunderts beziehen. Dieses paradoxe Verhalten wird nicht nur in der Vernehmlassungsdiskussion des Bistumsartikels in der Bundesverfassung offenbar, sondern auch in der mangelnden Bereitschaft, im Basler Bischofswahlverfahren auf das in Anspruch genommene, aber im Konkordatstext nicht begründete und deshalb sogenannte «Streichungs-recht» der Diözesankonferenz, das weniger euphemistisch als «ius exclusionis» zu bezeichnen ist, als anachronistischen Eingriff von staatlicher Seite in die Kirchenfreiheit zu beurteilen, auf es zu verzichten und es durch ein «Konsultativverfahren» zu ersetzen, wie ebenfalls Walter Gut vorgeschlagen hat<22>. Ein ähnlich problematisches Verhalten zeigte sich in der jüngeren Vergangenheit, als Katholiken den Bundesrat um eine Intervention im Blick auf die schwierige Situation im Bistum Chur angegangen sind, ohne sich darüber Rechenschaft zu geben, dass sie damit vom Bundesrat etwas erwarten, was gar nicht in seiner Kompetenz steht, und ohne sich Rechenschaft darüber abzulegen, damit eine schiefe Ebene zu betreten, auf der es zu weiteren unerfreulichen Entwicklungen kommen könnte.

Diese Beispiele sind untrügliche Anzeichen dafür, dass sich nicht wenige Schweizer Katholiken noch heute «zwischen Staatskirchentum und kirchlicher Autonomie» aufhalten, wie sich Victor Conzemius anlässlich der Feierlichkeiten «150 Jahre Bistum Basel» ausdrückte<23>. Die erwähnten Beispiele dokumentieren jedenfalls, dass das Bewusstsein vieler Schweizer Katholiken hinter der Anerkennung der Prinzipien der Religionsfreiheit und der Kirchenfreiheit und hinter der sich daraus ergebenden Regelung des Verhältnisses zwischen Kirche und Staat im Sinne einer kritisch-loyalen Partnerschaft zurückbleibt und damit in die Versuchung gerät, den weltanschauungsneutralen Staat von heute mit obsoleten Zutaten aus dem 19. Jahrhundert zu belasten. Diese aber müssen in erster Linie innerkirchlich aufgearbeitet werden. Dazu hat die theologisch-ekklesiologische Reflexion ihren indispensablen Beitrag zu leisten.<24>

Staat und Kirche in ökumenischer Sicht

Wo bestehen zwischen dem katholischen und dem evangelischen Kirchenrecht Ähnlichkeiten, wo Divergenzen im Verhältnis zum Partner Staat? Wird in staatskirchenrechtlichen Fragen gleicher Kurs gehalten oder bestehen unterschiedliche Zielpunkte? Mit diesen Fragen befasste sich im Rahmen des umfassenderen Themas «Ökumene im Kirchenrecht» die Schweizerische Vereinigung für evangelisches Kirchenrecht an einer Tagung, deren Referate veröffentlicht sind.<25>

Redaktion

Anmerkungen

1 Vortrag im Rahmen der vom Institut für Sozialethik der Theologischen Fakultät der Universitären Hochschule Luzern durchgeführten Ringvorlesung «Reform der Schweizerischen Bundesverfassung 1998/99» am 10. Dezember 1997.

2 Vgl. Die Schweiz in guter Verfassung. Hrsg. von der Schweizerischen Nationalkommission Justitia et Pax (Zürich 1997), im Anhang auch die Stellungnahme der Schweizer Bischofskonferenz zum Verfassungsentwurf 1995.

3 Vgl. K. Koch, Kirche und Staat in kritisch-loyaler Partnerschaft. Systematisch-theologische Überlegungen zu einem institutionalisierten Dauerkonflikt, in: Ders., Konfrontation oder Dialog? Brennpunkte heutiger Glaubensverkündigung (Freiburg/Schweiz ­ Graz 1996) 148­172.

4 W. Pannenberg, Christlicher Glaube und Gesellschaft, in: Ders., Ethik und Ekklesiologie. Gesammelte Aufsätze (Göttingen 1977) 115­128, zit. 117.

5 J. Moltmann, Liberalismus und Fundamentalismus der Moderne, in: Ders., Gott im Projekt der modernen Welt. Beiträge zur öffentlichen Relevanz der Theologie (München 1997) 189­202, zit. 191.

6 W. Pannenberg, Reformation und Kirchenspaltung, in: W.-D. Hauschild u.a. (Hrsg.), Kirchengemeinschaft ­ Anspruch und Wirklichkeit. Festschrift für Georg Kretschmar (Stuttgart 1986) 137­148, zit. 148.

7 E.-W. Böckenförde, Die Entstehung des Staates als Vorgang der Säkularisierung, in: Ders., Recht, Staat, Freiheit. Studien zur Rechtsphilosophie, Staatstheorie und Verfassungsgeschichte (Frankfurt a.M. 1991) 92­114, ziz. 113.

8 Vgl. dazu W. Gut, Kreuz und Kruzifix in öffentlichen Räumen (Zürich 1997).

9 Vgl. dazu K. Koch, Säkulare Toleranz und christlicher Glaube. Theologische Elemente zu einer wechselseitigen Verknüpfung, in: Ders., Konfrontation oder Dialog? Brennpunkte heutiger Glaubensverkündigung (Freiburg/Schweiz ­ Graz 1996) 123­147.

10 Vgl. A. Biesinger und J. Hänle (Hrsg.), Gott ­ mehr als Ethik. Der Streit um LER und Religionsunterricht (Freiburg i.Br. 1997).

11 Vgl. U. Friedrich, Kirchen und Glaubensgemeinschaften im pluralistischen Staat. Zur Bedeutung der Religionsfreiheit im schweizerischen Staatskirchenrecht (Bern 1993).

12 Vgl. dazu W. Huber, Gerechtigkeit und Recht. Grundlinien christlicher Rechtsethik (München 1996) bes. 446­455: Kirche und Staat.

13 Vgl. K. Koch, Religion et Eglises ­ des affaires privées?, in: A. Loretan (Ed.), Rapports Eglise-Etat en mutation. La situation en Suisse romande et au Tessin (Fribourg/Suisse 1997) 73­91.

14 Vgl. W. Huber, Kirche und Öffentlichkeit (Stuttgart 1973).

15 Vgl. K. Koch, Kirche in der Schweiz: Ein ekklesiologischer Testfall? Versuch einer vergleichenden Pastoralekklesiologie, in: Ders., Gottlosigkeit oder Vergötterung der Welt? Sakramentale Gotteserfahrungen in Kirche und Gesellschaft (Zürich 1992) 183­206.

16 Canon 285 Paragraph 3.

17 W. Gut, Der Staat und die Errichtung von Bistümern. Neuere Erwägungen zu Art. 50 Abs 4 der Schweizerischen Bundesverfassung («Bistumsartikel») (Freiburg/Schweiz 1997) 24.

18 D. Kraus, Schweizerisches Staatskirchenrecht. Hauptlinien des Verhältnisses von Staat und Kirche auf eidgenössischer und kantonaler Ebene (Tübingen 1993) 421.

19 In dem am 20. November 1996 den Eidgenössischen Räten zugeleiteten Verfassungsentwurf, in dem die Bestimmungen über die Glaubens- und Gewissensfreiheit neu gruppiert wurden, ist die Genehmigungspflicht allerdings unter Art 84 über «Kirche und Staat» subsumiert worden.

20 Vgl. dazu Bischofswahlen in der Schweiz. Expertenbericht im Auftrag der Römisch-Katholischen Zentralkonferenz der Schweiz (Zürich 1992). Ferner: G. Greshake (Hrsg.), Zur Frage der Bischofsernennungen in der römisch-katholischen Kirche (München ­ Zürich 1991).

21 W. Gut, aaO. (vgl. Anm. 17) 15.

22 W. Gut, Blick auf das Basler Bischofswahlverfahren, in: Civitas 51 (1996) 269­274.

23 Vgl. V. Conzemius, 150 Jahre Diözese Basel. Weg einer Ortskirche aus dem «Getto» zur Ökumene (Basel und Stuttgart 1979).

24 Deshalb möchte ich mit einem Wort des ausdrücklichen Dankes an das Institut für Sozialethik der Theologischen Fakultät dafür schliessen, dass es sich in der Allgemeinen Ringvorlesung über die Reform der Schweizerischen Bundesverfassung dieser wichtigen Thematik angenommen hat.

25 Ökumene im Kirchenrecht? Grundlagen und Berührungspunkte evangelischen und katholischen Kirchenrechts. Herausgegeben von René Pahud de Mortanges. Mit Beiträgen von Dieter Kraus und Urs Josef Cavelti, Universitätsverlag, Freiburg Schweiz 1996, 73 Seiten.

© Schweizerische Kirchenzeitung - 1999